Lo Stato e le Confessioni acattoliche

La prima pagina tratta da uno dei tre originali della Costituzione italiana ora custodito nell'Archivio Storico della Presidenza della Repubblica
La prima pagina tratta da uno dei tre originali della Costituzione italiana ora custodito nell’Archivio Storico della Presidenza della Repubblica

I parte

I principi e le norme fondamentali che disciplinano i rapporti dello Stato con le Confessioni acattoliche sono fissate nell’art. 8, commi 2 e 3:

“Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano.

I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze”.

1. Il concetto di Confessione religiosa diversa dalla cattolica

Secondo autorevole dottrina tale perifrasi, troppo generica nella sua formulazione, si riferirebbe ai gruppi confessionali che, al tempo dell’entrata in vigore della Costituzione, rappresentavano la minoranza rispetto alla religione cattolica, che costituiva invece l’opzione religiosa più diffusa nel contesto sociale italiano ed alla quale è stata dedicata un’apposita disposizione: l’art. 7 Cost.

2. La condizione giuridica delle Confessioni acattoliche ed i loro rapporti con lo Stato

Il costituente – preliminarmente affermando che “Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge” (art. 8, comma 1, Cost.) – con la previsione dell’art. 8, comma 2, ha voluto sancire il riconoscimento dell’autonomia istituzionale (organizzativa e normativa) delle Confessioni acattoliche: autonomia, tuttavia, diversa da quella sancita per la Chiesa Cattolica (art. 7 Cost.).

Per l’autonomia riconosciuta alla Chiesa Cattolica, il testo costituzionale utilizza concetti quali indipendenza e sovranità, caratteristiche ordinamentali proprie ed esclusive di questa realtà confessionale, per le ragioni storico-giuridiche cui abbiamo accennato nelle precedenti lezioni. Alle Confessioni acattoliche, invece, è riconosciuto il “Diritto di organizzarsi secondo propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano” (art. 8, comma 2, Cost.). Inoltre è anche previsto che “I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze” (art. 8, comma 3, Cost.).

Tale norma, costituisce, altresì, una garanzia per le tali Confessioni sotto due profili:

  1. poiché non sancisce l’obbligatorietà, bensì la facoltà di procedere alla “formalizzazione” delle relazioni tra le medesime e lo Stato, mediante la stipula di Intese;
  2. ponendosi quali limite al potere statale di legiferare in materia religiosa, e, nella fattispecie, di disciplinare la vita interna delle medesime.

L’autonomia di tali realtà confessionali trova tuttavia un limite nella compatibilità dei loro statuti con l’ordinamento giuridico italiano, come previsto dall’ultimo inciso della disposizione de qua.

Su tale limite, poi, si è molto discusso in dottrina.

Triplice è la posizione della dottrina. L’ordinamento giuridico italiano coinciderebbe con:

  1. ordine pubblico e buon costume;
  2. i principi dell’ordinamento costituzione;
  3. i principi generali dell’ordinamento giuridico.

La giurisprudenza costituzionale ha affrontato e risolto il problema con la nota sentenza n. 43 del 21 gennaio 1988, con la quale la Consulta ha affermato che “Questa espressione si può intendere riferita solo ai principi fondamentali dell’ordinamento stesso e non anche a specifiche limitazioni poste da particolari disposizioni normative”.

Per quanto riguarda l’autonomia organizzativa delle confessioni diverse dalla cattolica, la Corte Costituzionale, con la sentenza 43/1988, ha chiarito che “Al riconoscimento da parte dell’art. 8, secondo comma, Cost., della capacità delle confessioni religiose, diverse dalla cattolica, di dotarsi di propri statuti, corrisponde l’abbandono da parte dello Stato della pretesa di fissarne direttamente per legge i contenuti”. Questa autonomia istituzionale esclude ogni possibilità di ingerenza dello Stato nell’emanazione delle disposizioni statutarie delle confessioni religiose che non sia riconducibile ai limiti espressamente previsti dalla Costituzione.

A tutt’oggi risultano approvate le Intese ex art. 8.3 Cost. tra la Repubblica Italiana e le seguenti confessioni religiose: Tavola valdese, intesa firmata il 21 febbraio 1984, legge di appr. n. 449/1984, modificata il 25 gennaio 1993, legge appr. n. 409/1993, novellata il 4 aprile 2007, legge appr. n. 68/2009; Assemblee di Dio in Italia (ADI), intesa del 29 dicembre 1986, legge appr. n. 517/1988; Unione delle Chiese Cristiane Avventiste del 7° giorno, intesa del 29 dicembre 1986, legge appr. n. 516/1988, modificata il 6 novembre 1996, legge appr. n. 637/1996, novellata il 4 aprile 2007, legge appr. n. 67/2009; Unione Comunità Ebraiche in Italia (UCEI), intesa del 27 febbraio 1987, legge appr. n. 101/1989, modificata il 6 novembre 1996, legge appr. n. 638/1996; Unione Cristiana Evangelica Battista d’Italia (UCEBI), intesa del 29 marzo 1993, legge appr. n. 116/1995, modificata il 16 luglio 2010, legge appr. n. 34/2012; Chiesa Evangelica Luterana in Italia (CELI), intesa del 20 aprile 1993, legge appr. n. 520/1995.

Vi sono poi altre Intese che sono state sottoscritte in data 4 aprile 2007 che sono ratificate nel corso del 2012. Si tratta delle Intese firmate con le seguenti confessioni religiose: la Chiesa Apostolica in Italia (noti come Pentecostali – legge appr. n. 128/2012), la Chiesa di Gesù Cristo dei Santi degli Ultimi Giorni (noti come Mormoni – legge appr. n. 127/2012); la Sacra Arcidiocesi d’Italia ed Esarcato per l’Europa meridionale (noti come Ortodossi – legge appr. n. 126/2012); l’Unione Induista Italiana, Sanatana Dharma Samgha (UII), legge appr. n. 246/2012; l’Unione Buddista italiana (UBI), legge appr. n. 245/2012 e, infine, la Congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia (con queste ultime due confessioni religiose si tratta di una revisione dell’intesa firmata il 20 marzo 2000).

Nella XVI legislatura, la I Commissione Affari Costituzionali della Camera ha esaminato il disegno di legge di recepimento dell’Intesa con la Congregazione cristiana dei testimoni di Geova in Italia, senza pervenire alla sua approvazione (a.c. 5473).

A differenza della maggioranza delle altre confessioni religiose, l’Islam non ha una Intesa con lo Stato italiano. Un forte problema in tale senso è costituito dalla mancanza di una forma associativa chiaramente rappresentativa della maggioranza dei musulmani in Italia.

Sono state presentate 3 distinte bozze d’Intesa nell’ultimo decennio del secolo scorso da parte delle maggiori comunità islamiche presenti in Italia (mentre il Centro Culturale Islamico di Roma gestito dalle ambasciate dei paesi stranieri ha inviato nel 1993 una lettera ufficiale allo Stato italiano): l’UCOII (Unione delle Comunità e Organizzazioni Islamiche in Italia), la COREIS (Comunità Religiosa Islamica) e l’ AMI (Associazione Musulmani in Italia).

La mancanza di una bozza d’ intesa unitaria può essere dovuta quasi sicuramente all’assenza di una rappresentanza unitaria e veramente rappresentativa della popolazione musulmana. Il tentativo da parte del Consiglio Islamico d’ Italia di presentare una bozza comune è naufragato nel marzo 2001 per contrasti tra le associazioni che lo componevano (l’UCOII, la sezione italiana della Lega Musulmana Mondiale e il Centro Culturale Islamico, con esclusione della COREIS e dell’ AMI). I punti di maggior dissenso sembrano essere stati quelli riguardanti la sepoltura secondo il rito islamico e l’ 8 per mille da destinare ai ministri del culto musulmano.

Per le Confessioni acattoliche prive d’intesa – per disinteresse della stessa Confessione ovvero per la sua esiguità sociale – si applica la legge sui culti ammessi del 24 giugno 1929 n. 1159, cui ha fatto seguito il r.d. del 28 febbraio 1930 n. 289. Si tratta di una normativa che, pur subendo modifiche dall’intervento della Corte Costituzionale, tuttavia, conserva una impostazione di tipo “restrittivo” di tali realtà confessionali: il loro riconoscimento, infatti, è subordinato ad una valutazione da parte del Governo. Esse, poi, non godono della possibilità di accedere a tutta una serie di agevolazioni che solitamente sono previste dalla normativa pattizia.

Per tali ragioni, da alcuni anni si discute – sia in sede culturale che istituzionale – della possibilità di riformare tale normativa: o attraverso la sua abrogazione ovvero mediante la sua sostituzione con una disciplina più rispettosa delle istanze di libertà religiosa. Ciò è avvenuto mediante la previsione di un progetto di legge sulla libertà religiosa, sulla quale però gli schieramenti politici ancora non hanno raggiunto un accordo.

3. La natura giuridica delle Intese

Passando all’analisi del comma 3, dell’art. 8 Cost., vediamo che molto si è discusso sulla natura giuridica delle intese e sulla posizione che assumono le leggi di approvazione delle medesime nell’ambito della gerarchia delle fonti del diritto.

Bisogna allora chiedersi preliminarmente se le Intese sono atti di diritto interno ovvero atti di diritto esterno.

L’esatta individuazione della qualificazione giuridica di tale strumenti – e, dunque, la soluzione di tale problema – è strettamente collegata all’analoga questione riguardante invece la qualificazione degli ordinamenti giuridici cui danno vita le Confessioni religiose: ordinamenti giuridici primari o secondari? Qualificare in un senso o in un altro l’assetto giuridico-istituzionale della religione di riferimento consente una più agevole e giuridicamente corretta soluzione: di valenza non solo terminologica, bensì sostanziale.

La posizioni in dottrina sono varie, optando con varie argomenti per l’una o l’altra soluzione.

Secondo la dottrina prevalente,comunque, le Confessioni acattoliche danno vita ad un ordinamento giuridico secondario, mentre solo la Chiesa cattolica, nel panorama delle confessioni che si sono relazionate con lo Stato, esprime un ordinamento giuridico di tipo primario. Ciò per ragioni storico-giuridiche rilevanti sotto il profilo:

  1. soggettivo (sempre e solo la Chiesa cattolica ha affermato la propria natura di ordinamento giuridico primario);
  2. oggettivo (sempre e solo la Chiesa cattolica ha manifestato a livello ordinamentale di possiede i requisiti strutturali propri degli ordinamenti originari).

Da quanto sopra ne deriva che le intese stipulate dallo Stato italiano con le Confessioni acattoliche sono da considerarsi atti di diritto interno.

Per quanto concerne, invece, la posizione assunta dalle legge di approvazione delle Intese nella gerarchia delle fonti del diritto, esse, come già detto, nella lezione sulle fonti del diritto ecclesiastico, rientrano nell’ambito della categoria delle fonti cosiddette atipiche, nel senso che la circostanza che nel loro iter di formazione sia previsto la previa intesa con la Confessione interessata conferisce a tali leggi un forza di resistenza passiva all’abrogazione superiore a quella delle fonti ordinarie di pari grado. Quindi: pur conservando la loro qualità di leggi ordinarie, la loro modificazione è subordinata ad una previa modifica dell’intesa precedentemente stipulata. In alternativa, l’unica via percorribile è quella di procedere alla modificazione unilaterale della norma costituzionale che disciplina tale iter (art. 8, comma 3).

Tali leggi di approvazione delle intese vengono, altresì, qualificate dalla dottrina come leggi ‘a contenuto costituzionalmente vincolato’, in quanto il loro contenuto, appunto, deve essere conforme alle Intese, di cui ne recepiscono il contenuto, che ne rappresentano il presupposto di legittimità costituzionale.

Non senza interesse, le seguenti caratteristiche delle leggi de quibus:

  1. matrice governativa: cioè il potere iniziativa legislativa di tali leggi spetta esclusivamente al Governo, di cui è presupposto fondamentale, come detto, l’intensa con le rappresentanze confessionali;
  2. sottrazione a referendum abrogativo ex art. 75 Cost.: cioè di esse non si può chiedere su iniziativa popolare l’abrogazione totale o parziale,per le ragioni sopra accennate (in quanto fonti atipiche, modificabili solo con la citata procedura; leggi a contenuto costituzionalmente vincolato);
  3. qualifica di norme interposte: cioè esse possono essere assunte a parametro di valutazione nell’ambito del giudizio di compatibilità costituzionale delle norme statali unilaterali ecclesiasticamente rilevanti con l’art. 8, comma3.
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